《中國的北極政策》如何指引中國踏入「北極圈」

2018年1月,中國發佈北極政策白皮書,提出了認識北極、保護北極、利用北極和參與治理北極的目標,並着「尊重、合作、共贏、可持續」的基本原則參與北極事務。這顯示出國對北極問題及北極地區的重視,也有助於中國為北極事務提供重要的人力、物力和智力支持。

冰雪皚皚,終年苦寒,北極熊憨厚可愛,愛斯基摩人頑強勇敢,這大概是一般人對北極的印象。2018年1月,中國國務院新聞辦公室發佈《中國的北極政策》白皮書,將人們的視線帶到北極。過去包括德國、日本等非北極國家都發表過北極政策,而中國這份白皮書又因何引起了大家的關注?

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北極地區(來源:shutterstock)

 

北極並不只有北極熊

北極地區除了有北極熊,還因其資源豐富,並具有重要的科研、交通和戰略價值而為愈來愈多國家所重視。

通常意義上,北極地區是指北極圈(66°34'N)以北區域,包括北冰洋水域、島嶼以及歐洲、亞洲和北美洲的北方大陸。北極陸地和島嶼面積約800萬平方公里,分屬美國、俄羅斯、加拿大、丹麥、挪威、冰島、芬蘭、瑞典等八個國家。

北極地區在一年中的大部分時間是個不折不扣的冰雪世界,但它也是對全球氣候變化反應最敏感的地區。目前,北極在大氣、海洋、陸地、生態等方面正經歷着快速的變化。近30年來,氣候變暖使北極夏季海冰面積減少四分之一,冰融將導致全球海平面上升,又將加速釋放海冰下的甲烷等温室氣體,進一步加劇全球氣候變化。因此,世界各國,特別是北半球國家均高度重視北極科研。

而北極科研的意義還在於探索其豐富的礦產、油氣和生物資源。據美國地理勘探局的報告,北極地區石油、天然氣、煤炭儲量分別佔全球已探明儲量的13%、30%和9%,北冰洋的海冰消融,還進一步降低了能源開發成本。北極礦產資源則包括金、銅、鐵、鉛、鉑、鎳、鋅和鑽石等。北極海域富集鱈魚、三文魚、磷蝦等,巴倫支海、波弗特海等區域也因氣候變暖將成為新的重要漁場。

北極獨特的地理位置和自然環境,引起了世界各國的關注。其不同領域的問題受到不同的國際法或制度規範,主要包括《聯合國海洋法公約》、《斯匹茨卑爾根群島條約》、國際環境公約(如《聯合國氣候變化框架公約》)、區域性法律文件和區域合作制度(如北冰洋五國締結的《保護北極熊協定》)等。

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《斯匹茨卑爾根群島條約》

《斯匹茨卑爾根群島條約》於1920年締結,條約規定:將斯匹茨卑爾根群島主權賦予挪威,同時確定了所有締約國均有權進入該地區平等地從事一切海洋、工業、礦業和商業的業務活動。1925年中國加入該條約。

但到目前為止,北極並不存在統一的國際法體系,所以在北極的治理機制上,也存在不同主體、不同層級的機構。當中既包括政府間的治理機制北極理事會,也有政府、企業、民間組織之間合作成立的北極經濟理事會、北極圈論壇、國際北極科學委員會等。它們都從各自涉及的領域共同處理北極問題。

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北極理事會

北極理事會是由北極八國組成的政府間論壇,旨在保護北極地區的環境,促進該地區在經濟、社會和福利方面的持續發展。2013年中國成為北極理事會正式觀察員,享有與會權,發言權,項目提議權。

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2017年在美國召開的北極理事會會議(來源:視覺中國)

 

 

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白皮書說了甚麼?

《中國的北極政策》白皮書全文約9000字,提到了全球氣候變化下,北極問題關係到世界各國和人類的共同生存與發展。同時確認了中國地緣意義上為「近北極國家」和「重要利益攸關方」,北極的自然狀況及其變化對中國的氣候和生態環境有着直接的影響。中國尊重北極國家的權利,並將依據國際條約和一般國際法,保障各國依法享有的航行自由以及利用北極航道的權利。

白皮書回顧,中國參與北極事務由來已久。1996年,中國成為國際北極科學委員會成員國。2004年,中國建成「中國北極黃河站」,並以「雪龍」號科考船為平台,成功進行了多次北極科學考察。2005年,中國成功承辦了涉北極事務高級別會議的北極科學高峰周活動。近年來,中國企業開始積極探索北極航道的商業利用。

在此基礎上,白皮書提出將以認識北極、保護北極、利用北極和參與治理北極作為政策目標,並本着「尊重、合作、共贏、可持續」的基本原則參與北極事務。

白皮書中提到了參與北極事務的主要政策主張包括:不斷深化對北極的探索和認知,保護北極生態環境和應對氣候變化,依法合理利用北極資源,積極參與北極治理和國際合作,促進北極和平與穩定。對於如何依法合理利用北極資源,白皮書則提出將參與北極航道、油氣和礦產等非生物資源的開發;漁業等生物資源和旅遊資源的養護、利用和開發等。

白皮書還表示建設「冰上絲綢之路」是中國積極推動共建「一帶一路」倡議的一部分,鼓勵企業參與北極航道基礎設施建設,促進北極地區互聯互通和經濟社會可持續發展。

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《中國的北極政策》白皮書(來源:中新社)

 

中國在北極問題上有何期待?

中國作為貿易大國,非常關注北極地區的交通潛力。北極航道共有三條主要航線,分別是西北航道(橫穿加拿大北極群島、連接大西洋和太平洋)、東北航道(經俄羅斯北部水域連接大西洋和太平洋)和穿極航道(穿越北冰洋高緯度海域,又稱中央航道)。隨着全球氣候持續轉暖,據估計,東北航道會在50年後全年通航。一旦這些航線正式開通,中國通往歐洲及北美的遠洋航運,相比傳統繞道蘇伊士運河或巴拿馬運河的航線,航行時間將會縮短,運輸成本也減少20%至30%。白皮書的撰寫者之一趙隆亦坦言:「(中國)非常希望在國際貿易和國際航運方面尋找一些比較新的可能性。」

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中國遠洋航道

 

在此基礎上,白皮書中提及的「冰上絲綢之路」則更具有其廣闊的發展空間。「冰上絲綢之路」倡議不僅能加強沿線各國的貿易交流,也能為北極事務提供便利的合作平台。

首先,「冰上絲綢之路」將大大改變全球的航運格局。北極氣候改變,使得西北航道與東北航道成為備受各國關注的國際航線。「冰上絲綢之路」可以帶動沿岸基礎設施建設,增設補給點,促進北極航道的開發利用。

其次,可以利用北極地區的能源補給。在「冰上絲綢之路」體系中,中國可以在北極開闢能源新通道,同時與其他國家共同探討北極能源的開發利用。在德國、韓國、日本等國發佈的北極政策中也都表達了開發北極能源的意願。

此外,還可拓展其他領域的合作空間。各國在「冰上絲綢之路」倡議中,可在科研、鐵路、物流、旅遊業等多個領域往來交流,促成全面而穩定的發展體系。

 

挑戰者還是合作者?

近年,隨着中國愈來愈多地參與到北極事務中,國外媒體及學者對中國的質疑也頻頻出現,「中國威脅論」、「環境破壞論」、「資源的饑渴者」等評價無不表現出他們的憂慮。拉瓦爾大學教授弗里德里克·拉塞爾(Frederic Laserre)在他的新書《中國的北極野心以及對加拿大意味着甚麼》中表達了他的擔心。

對此,挪威外交大臣伊娜·瑟雷德(lne Eriksen Soreide)則持相反態度:「我們認為,這個地區如此重要,不僅僅與生活在北極地區的人們相關,而且與全球相關。目前中國正在參與全球性的環境氣候變化、航運、漁業等方面的事務,對此我們表示歡迎。」

大連海事大學教授李振福強調:「多年來,中國在北極事務上一直發揮着建設性作用,作出了積極貢獻。比如在極地規則方面,中國參與了國際海事組織關於極地航行規則的制定,這一規則已於2017年生效,對保護北極海洋環境有非常重要的意義。此外,中國切實遵守《巴黎協定》的原則精神,所採取的減排措施對北極的氣候生態環境具有積極影響。」

中國外交部副部長孔鉉佑也回應稱,中國要在北極事務中發揮的作用是不越位,不缺位。他談到「我們參與北極開發利用的根本目標就是為了實現各方的互利共贏,來推動北極的可持續發展。」

 

中國作為北極理事會正式觀察員及聯合國安理會常任理事國,均有責任參與北極事務的進程,維護北極和平與安全。北極的環境變化早已同全球進程息息相關,北極的治理也需要國際社會更廣泛的參與,而中國也能為北極科學研究和治理提供重要的人力、物力和智力支持。

 

 

參考資料:

《北極問題與中國政策》 唐國強 《國際問題研究》2013年第1期

《對新形勢下中國參與北極事務的思考》 賈桂德、石午虹 《國際展望》2014年第4期

《新時代「冰上絲綢之路」戰略與可持續發展》 程曉 《學術前沿》2018年6月上

《為什麼中國首份北極政策白皮書會引發強烈反響?》界面新聞 2018/1/31

《北極政策白皮書撰寫者:中國不覬覦成為「北極國家」》 澎湃新聞 2018/1/27

《新聞辦就<中國的北極政策>白皮書和北極政策情況舉行發布會》 中國網 2018/1/26

上載日期:
2018年12月03日