對口支援,同舟共濟

突如其來的疫情令湖北省遭到重創。危急時刻,來自全國各省市的300多支醫療隊馳援湖北,與當地的醫務人員一起並肩作戰,為有效控制疫情作出了重大貢獻。這種橫向資源轉移和互助協作援助的方式叫做對口支援,它是中國特有的一種政策模式,並在區域均衡發展以及災難應急等公共問題的解決中發揮了重要作用。

突如其來的疫情,對未知病毒的恐慌,此起彼伏的謠言和搶購……庚子年的春節,必將作為一段難忘又特殊的經歷留在人們記憶當中。最早爆發疫情的湖北省遭到重創,新冠病毒的高傳染性令其很快成為疫情最嚴重地區,醫療資源無法滿足需求,情況一度十分危急。

一方有難,八方支援。2月7日,國家衛健委宣佈建立16個省支援武漢以外地市的一一對口支援關係,以「一省包一市」的方式,全力支持湖北省加強對患者的救治工作。在此之前,已有來自全國13個省市的30多支醫療隊支援武漢各醫院。根據衛健委的數字,截至3月8日,全國已有346支醫療隊抵達武漢和湖北,與當地的醫務人員一起並肩作戰,為有效控制疫情作出了重大貢獻。

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2020年3月7日,武漢開發區體育中心方艙醫院內,江蘇援鄂醫療隊隊員告別工作地(來源:中新社)
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在中國,這種在上一級政府的統籌協調下進行橫向資源轉移和互助協作援助的方式有一個特殊的名稱,叫做對口支援。它不是甚麼新事物,而是自建國起逐步萌芽並發展完善的一種具有中國特色的政策模式。

 

新中國成立後,源自戰爭時期的軍隊對地方、地方對地方的支援和幫扶作為一項傳統延續了下來。特別是每逢春耕秋收或者發生旱澇災情,城市都會派各部門幫忙。五十年代華北、湖南等地遭受旱澇災後,省份間的跨地域支援開始出現。對災區「一幫一」的方法在城鄉、廠社、災區和非災區間得到了初步應用。1960年3月20日,《山西日報》發表社論充分肯定山西經緯紡織機械廠對口支援曙光公社的舉措,首次提出了對口支援的概念。

出於經濟發展不平衡和安全形勢等方面的考慮,省際間較大範圍的協作支援工作自五十年代中期開始鋪開,這主要體現為上海、天津等東部沿海地區對陝西、新疆、內蒙等西部和邊疆地區的援助。1955年12月,中央從北京(9名)和新疆(45名)分別抽調了援藏幹部進藏工作。這是各省市幹部援藏的開端,也是「兄弟」省市對口援藏的開始。1962年,農墾部部長王震和上海市政府號召上海知識青年支援新疆建設,為新疆的開發建設提供了大量人才。

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新疆和田為紀念北京對口支援和田而建立的紀念碑(來源:fotoe)
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在「全國一盤棋」思想指導下,中央政府依靠計劃經濟體制對各種資源進行全國性調配。這一階段,雖然沒有明確提出全國性對口支援的政策,但一些城鄉間、地區間的支援協作已形成一定規模和延續性,並具備了現行對口支援政策的一些特點。

如1960年山東省遭受嚴重荒災,江浙閩贛皖滬五省一市調運大批罐頭食品、藥品以及鞋襪、棉布等物資支援災區,江蘇、福建等省還成立了專門機構支援災區生產救災。這些經驗無不為對口支援政策的正式提出奠定了基礎。

 

對口支援正式成為國家區域平衡發展的政策工具,始於1979年的全國邊防工作會議。針對邊境地區多為經濟欠發達的少數民族地區的現狀,會議確定了東部經濟發達的省對口支援5個自治區和幾個少數民族比較集中的省的具體方案。這標誌着對口支援首次以國家政策的形式正式確定下來。此後,中央又根據實施情況進行了多次補充和調整,令其更加完善。

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東部經濟發達省市普遍專門成立了支邊工作機構,並通過任務形式把對口範圍從省市對省市拓展為地市對地市。例如,江蘇和廣西互相確定的對口支援城市為:南京支援南寧,無錫支援柳州、北海……

針對民族地區多與邊疆地區、連片貧困地區重疊且基建、醫療乃至生活水平較低的問題,九十年代初「八五」計劃綱要提出:「經濟比較發達的地區,要採取多種形式幫助經濟較不發達的地區,加快它們經濟的發展,逐步實現共同繁榮和富裕。」

經濟發達地區與欠發達地區的對口支援全面鋪開,支援的領域從經濟發展擴展到社會發展,從工農業向人才、科技、文教衛生、商業服務等領域輻射。對口支援成為促進欠發達地區加快發展的重要途徑之一。

這樣,對口支援政策在市場經濟的新歷史條件下成為長期性、經常性的工作。在東部經濟發達地區對西部經濟欠發達地區開展對口支援的同時,省內不同地區、同行業之間以及上級機關與縣鄉定點掛鈎等其他形式的對口支援也開始興起。全國各個地區的各種支援形式和支援內容不斷拓展,相互交錯,形成了一個網狀的支援格局,成為多領域、多層次、多形式、多內容的幫扶。

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浙江華隆食品有限公司在新疆輪台縣為果農無償提供農資和技術,支援當地發展(來源:中新社)
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全國對口支援西藏的示範項目——林芝魯朗小鎮(來源:視覺中國)
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1999年西部大開發戰略提出後,對口支援更是成為其重要內容之一。不同省份間的對口幫扶關係逐步確立,支援工作不斷深化。援助內容從注重財政資金的輸血型項目援助向注重促進西部地區自我發展能力的造血型援助轉變。

進入新世紀後,對口支援制度成為中央政府應對區域發展不平衡的重要措施。與此同時,對口支援災區的政策也在實踐中日漸得到鞏固。

2008年四川汶川特大地震發生後,對口支援政策在全國範圍內緊急啟用,並在規模、內容、機制、投入和時間上有了新的飛躍。2009年H1N1甲型流感發生後對口支援政策的實施,標誌該政策已拓展至突發公共衛生事件領域。對口支援逐步成為一種常態化的資源統籌措施和跨區域救助合作機制。

 

對口支援從支援主體來看,可以分為省市支援、部委支援、企業支援等;而支援的對象主要是新疆、西藏等邊疆地區、民族地區、災害地區以及資源枯竭地區等欠發達地區。它涉及農牧業、科技、教育、衛生、扶貧、商業服務、招商引資等諸多領域,支援內容也從基礎設施、民生工程延伸至人才、管理、品牌等。但簡單來說,對口支援大致可分為常規性和應急性兩種。

常規性對口支援包括了自建國起以援藏援疆為主的對邊疆、民族地區以及中西部欠發達地區的經濟援助,涉及基礎設施、民生工業、教育衛生等眾多領域,並已成為沿海各省的經常性工作。對邊疆民族地區的對口支援是歷史最悠久、涵蓋面最大、支援方最多、支援時間最長的政策模式。

以教育為例。早在1954年,中央就選派了首批1,500名援藏教師進藏工作。八十年代中期,國家多次從內地選派大學、中學教師到西藏、青海、新疆從事教育教學工作,支援當地發展教育事業。2001年,教育部指定北京大學、清華大學等13所東部高校為支援高校,採取「一對一」的方式,對西部13所高校實施支援和全方位的合作。截至2011年底,支援高校已從13所擴大至94所,受援高校從13所增至67所。

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北京援藏教師何小波和拉薩市第一小學的藏族學生(來源:中新社)
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常規性對口支援對於幫助落後地區發展、縮小地區差距起了重要的作用。與之相對的應急性對口支援則主要針對突發情況,多用於重大自然災害或公共衛生事件。針對大型工程的對口支援因其階段性也可歸為此類。例如三峽工程移民安置工作就得到22個省市、29個中央部委的對口支援。

2008年5月12日的汶川特大地震,是新中國經歷的破壞性最強的一次地震,災後重建任務艱巨。中央特別制定了《汶川地震災後恢復重建對口支援方案》,舉全國之力支援災區,要求北京等東部和中部19個省市按「一省幫一重災縣」原則,對口支援災區縣市重建。具體支援的內容和方式多種多樣:

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2008年7月,福州市紅十字會發送對口支援四川彭州災區的救災物資(来源:中新社)
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2009年H1N1甲型流感疫情在墨西哥、美國爆發後,我國甲流重症和危重病例持續增加。為統籌東西部醫療救治資源,衛生部建立了甲流醫療救治省際對口支援機制,為重症病例提供技術支持。

2020年初的新冠疫情是近年發生的一起嚴重的突發公共衛生事件。這一次,馳援湖北的各地醫療隊再次顯示了中華兒女一方有難、八方支援的美德和勠力同心、同舟共濟的決心。經過一個多月的努力,目前內地疫情已經基本受控。特別是湖北省已多日沒有新增病例,治愈人數不斷增多,這也得益於對口支援機制的作用,體現了中國集中力量辦大事的政治優勢。

 

幾十年來,對口支援作為獨具中國特色的橫向資源轉移和區域合作機制,在推動地區協調發展和解決欠發達地區貧困問題方面取得了顯著成效。各省市在醫療、教育通信、交通、農牧業等方面的大量對口支持,為欠發達地區的全面發展提供了有力保障。

與此同時,對口支援在重大自然災害和突發公共衛生事件中也發揮了日益重要的作用,成為當代社會解決錯綜複雜的公共問題的有效的互助合作和跨界治理機制,也為人類社會應對突發公共事件提供了中國方案。

 

 

參考資料:

《對口支援:起源、形成及其演化》 鍾開斌 甘肅行政學院學報  2013年第4期

《中國特色對口支援模式研究》 趙明剛 社會主義研究 2011年第2期

《對口支援災區:起源與形成》 鍾開斌 經濟社會體制比較 2011年第6期

《對口支援:解決欠發達地區貧困問題的“中國方案” 》 向春玲 中國網 2016/10/9

《與子同袍!中國特色社會主義的對口支援》中國歷史研究院 2020/2/11

《對口支援與當代中國的平衡發展》 曾水英 范京京 西南民族大學學報 2019年第6期

《中國大陸「對口支援」政策:以藏區為例之評析》 楊開煌

上載日期:
2020年05月13日

延伸閱讀