外戚专权是两汉政治的一个痼疾，无论是西汉还是东汉，都无法根除的弊病，成为王朝灭亡的毒瘤。那么，外戚专权的局面是怎样形成的呢？原来这个祸根，是雄才大略的汉武帝所种下。

汉武帝削相权

汉武帝为强化皇权，有意削弱相权，要事都不和丞相商量，而由宫廷中的近臣参与决策，形成所谓的外朝和内朝。外朝官是指属于丞相、御史大夫和九卿所构成的官僚体制，是法定的行政机构；内朝官是皇帝的近臣组成。武帝重用职位较低的侍中、大夫、尚书等掌管机要事宜，凡军国大事，先让内朝官参议，提出意见，而公卿大臣往往未能参与。由于武帝用亲信或外戚主管尚书事务，又赋予他们以披阅奏章，建议批答之权，尚书地位就日显重要。这时国家实行双轨制，三公九卿是行政人员，皇帝也有自己的机要系统，尚书就是皇帝的心腹。至东汉时，三公九卿的权力基本上被尚书取代了。“今之三公虽当其名，而无其实，选举诛赏，一由尚书。尚书见任，重于三公。”（《后汉书‧陈忠传》）

武帝为削夺丞相之权，便重用加官。皇帝对亲信的九卿或其他官员、儒生，在他们本职之外，再授予侍中、常侍之类的名号，当时人称这类官名为加官。所谓加官，是一种头衔，并无具体职掌，但获得此号者，可出入宫禁，并参与机密的商议。有时他们还会依皇帝的旨意去批驳外朝大臣。西汉的近臣，实际上是皇帝的宾客和幕僚。这些加官均在宫内，在皇帝身边办事。不仅如此，武帝还设置大司马大将军一职。由大司马大将军统领各种加官，分薄丞相之权。从此，原来直接听命于皇帝、但互不统辖的各种加官，形成了一个以大司马大将军为首的班子。纵使原来地位不高的人，挂上将军衔之后，也相当于九卿。

外戚专权

两汉期间，皇帝的亲卫武将往往是其亲戚，这是汉武帝开的头。第一位大将军是卫青，他的三姐卫子夫深受汉武帝宠爱。武帝爱屋及乌，就重用卫青，命他出击匈奴。皇帝用亲戚掌握军队，固然能掌控兵权，但也为外戚专权埋下了隐患。西汉末年和东汉年间掌权的外戚，都有大将军的头衔。以外戚掌握亲卫武装，给外戚专权提供了制度基础。大将军根本不受丞相节制，他在尚书之上，成了内朝的实际领导者，也是皇帝最信任的人。本来，皇帝领导内朝后，外朝已经被压在内朝之下。自从有了大将军后，大将军又凌驾于丞相之上，外朝的地位就愈来愈低了。

名义上，掌握中央政府的还是三公九卿；实际上，权力中心转移到大司马大将军所领导的内朝。霍光以大司马大将军之职，把握朝政20年，改变了汉武帝以前以丞相为中心的三公执政的形式，开始了西汉后期，外戚专权的时代。宣帝即位后，乘坐马车去拜谒祖庙，霍光就坐在马车一侧陪侍。宣帝见霍光身材高大，脸容严峻，不由自主地觉得非常畏惧，惶恐不安，就像有芒刺在背上那样难受。宣帝为什么那么害怕他呢？因为霍光权势滔天，自己的生死存废都由他说了算。

王莽篡汉

当皇帝比较英明，外戚专权的情况还不会太严重。内朝侵夺三公和九卿权力之举，其实是皇权的延伸。然而，不少皇帝并不英明，或昏庸无能，或荒淫无度，无法驾驭政局。外朝的权力既被内朝侵蚀，内朝又为外戚所把持，外戚专政的情况自然无法避免。竟宁元年（公元前33年），元帝去世，太子隐继位，是为成帝。帝舅王凤以“大司马大将军领尙书事”的名义辅政，当时成帝已19岁，本有亲政的能力，但因耽于酒色，而委政于王凤。王凤执政后，广收人才，奠定 此后王家不可动摇的政治势力。阳朔三年（公元前22年），王凤去世。此后终成帝一生，辅政将军一职由王家人轮流充任。继任王凤的是他的几个弟弟王音、王商和王根。他们先后以“大司马车骑将军”、“大司马卫将军”和“大司马骠骑将军”等官衔辅政。绥和元年（公元前8年），王根病死，由他的姪儿王莽任大司马。汉哀帝病死后，王莽为便于专权，不愿立年长的宗亲做皇帝，就选定了中山王刘兴年仅9岁的儿子刘瑞做皇帝，是为汉平帝。

平帝即位时，太皇太后王政君年事已高，没有精力再理朝政，就把辅佐皇帝的重任交给王莽。不料王莽竟大开杀戒，先是逼迫成帝和哀帝的皇后自杀，然后报复曾反对他当大司马的何武和公孙禄，以互相称举（称誉举荐）的罪名，将两人先罢官，再处死。元始五年（公元5年），王莽给平帝喝下一杯毒酒，平帝几天后就死了。王莽在宗室中找了广戚侯两岁的儿子刘婴当皇帝，是为孺子婴。初始元年（公元8年），王莽发动宫廷政变，逼太皇太后交出传国玉玺。次年正月，王莽称帝，改国号为“新”，西汉灭亡。

东汉架空三公之权

光武帝刘秀建立东汉政权后，鉴于之前大司马篡权的乱象，设“尚书台”架空三公之权，一切政令皆经尚书台禀陈皇帝，由皇帝裁决，时人称“虽置三公，事归台阁”，“三公之职，备员而已”。“台阁”就是尚书台。由于皇帝倚重它，使它成为连接皇帝与臣下的唯一媒介。到了东汉后期，外戚、豪族等权臣以“录尚书事”的衔头入主尚书台，专擅朝政。东汉自和帝以后，一百多年间，外戚与宦官争斗不休，交替专政。如顺帝的梁皇后得宠，国丈梁商任大将军，国舅梁冀任河南尹，梁家可谓权倾朝野。梁商为人还算厚道，梁冀就不同了。此人集贪婪、残暴与专横于一身。顺帝死后，梁皇后以皇太后的身份临朝，梁冀做大将军，冲帝和质帝都是傀儡。由于质帝虽然年幼，但他十分聪明，对梁冀专权跋扈颇为不满。质帝在朝见大臣时，当面对梁冀说：“此跋扈将军也！”梁冀听了既惊且怒，就命人在质帝的饼里下毒，质帝9岁就被梁冀毒死了。质帝死后，梁冀另立桓帝。他为了操纵桓帝，将另一位亲妹嫁给桓帝，但这个妹子并不得宠，郁郁而终。她一死，梁冀就遭了灭门之祸，价值三十几亿的财产也被充公，这相当于国家全部岁收的一半。

内朝制度形成外戚之患

总括而言，汉朝的权力结构是复式的，外朝是正式的权力系统，内朝是非正式的副权力系统。这个制度是武帝设计的，他要加强皇权，乾纲独断，所以用内朝侵夺丞相的权力。不过，武帝虽然擢用外戚近臣，但因其雄才大略，故能操控局面。武帝死后，西汉终于出现外戚专权之祸，最终被身为外戚的大司马王莽篡夺西汉政权。光武帝建立东汉后，鉴于西汉大司马篡权的教训，设“尚书台”架空三公之权，其动机与手法和汉武帝如出一辙，都是通过副权力系统，侵夺外朝的权力，以强化皇权。但这个皇帝精心设计的权力系统，最终却为外戚专权大开方便之门，可谓事与愿违。

当初天子封建宗室，以屏卫四方，捍卫中央，但诸侯互相攻伐，甚至兴兵造反，所以后来就不行封建了。汉武帝虽然雄才大略，但他私心自用，为了强化皇权，任用外戚执掌内朝，侵夺三公九卿之权。外戚专政，为祸不浅，但西汉为外戚所篡，东汉仍然重用外戚，实令人匪夷所思。著名史学家吕思勉在《三国史话》一针见血地指出：“一种不适宜的制度，人类是非经过长久的经验，不会觉悟的。”“当一种制度的命运未到灭亡的时节，虽有弊病，人总只怪身居其位的人不好，而不怪到这制度不好。”换言之，汉武帝私心自用，以内朝侵夺外朝的权力，破坏了官僚体制的正常运作，为外戚专政大开方便之门。与其将两汉败亡的责任，归罪于个别外戚的品质恶劣，不如归罪于武帝设立的内。