外戚專權是兩漢政治的一個痼疾，無論是西漢還是東漢，都無法根除的弊病，成為王朝滅亡的毒瘤。那麼，外戚專權的局面是怎樣形成的呢？原來這個禍根，是雄才大略的漢武帝所種下。

漢武帝削相權

漢武帝為強化皇權，有意削弱相權，要事都不和丞相商量，而由宮廷中的近臣參與決策，形成所謂的外朝和內朝。外朝官是指屬於丞相、御史大夫和九卿所構成的官僚體制，是法定的行政機構；內朝官是皇帝的近臣組成。武帝重用職位較低的侍中、大夫、尚書等掌管機要事宜，凡軍國大事，先讓內朝官參議，提出意見，而公卿大臣往往未能參與。由於武帝用親信或外戚主管尚書事務，又賦予他們以披閱奏章，建議批答之權，尚書地位就日顯重要。這時國家實行雙軌制，三公九卿是行政人員，皇帝也有自己的機要系統，尚書就是皇帝的心腹。至東漢時，三公九卿的權力基本上被尚書取代了。「今之三公雖當其名，而無其實，選舉誅賞，一由尚書。尚書見任，重於三公。」（《後漢書‧陳忠傳》）

武帝為削奪丞相之權，便重用加官。皇帝對親信的九卿或其他官員、儒生，在他們本職之外，再授予侍中、常侍之類的名號，當時人稱這類官名為加官。所謂加官，是一種頭銜，並無具體職掌，但獲得此號者，可出入宮禁，並參與機密的商議。有時他們還會依皇帝的旨意去批駁外朝大臣。西漢的近臣，實際上是皇帝的賓客和幕僚。這些加官均在宮內，在皇帝身邊辦事。不僅如此，武帝還設置大司馬大將軍一職。由大司馬大將軍統領各種加官，分薄丞相之權。從此，原來直接聽命於皇帝、但互不統轄的各種加官，形成了一個以大司馬大將軍為首的班子。縱使原來地位不高的人，掛上將軍銜之後，也相當於九卿。

外戚專權

兩漢期間，皇帝的親衞武將往往是其親戚，這是漢武帝開的頭。第一位大將軍是衞青，他的三姐衞子夫深受漢武帝寵愛。武帝愛屋及烏，就重用衞青，命他出擊匈奴。皇帝用親戚掌握軍隊，固然能掌控兵權，但也為外戚專權埋下了隱患。西漢末年和東漢年間掌權的外戚，都有大將軍的頭銜。以外戚掌握親衞武裝，給外戚專權提供了制度基礎。大將軍根本不受丞相節制，他在尚書之上，成了內朝的實際領導者，也是皇帝最信任的人。本來，皇帝領導內朝後，外朝已經被壓在內朝之下。自從有了大將軍後，大將軍又凌駕於丞相之上，外朝的地位就愈來愈低了。

名義上，掌握中央政府的還是三公九卿；實際上，權力中心轉移到大司馬大將軍所領導的內朝。霍光以大司馬大將軍之職，把握朝政20年，改變了漢武帝以前以丞相為中心的三公執政的形式，開始了西漢後期，外戚專權的時代。宣帝即位後，乘坐馬車去拜謁祖廟，霍光就坐在馬車一側陪侍。宣帝見霍光身材高大，臉容嚴峻，不由自主地覺得非常畏懼，惶恐不安，就像有芒刺在背上那樣難受。宣帝為甚麼那麼害怕他呢？因為霍光權勢滔天，自己的生死存廢都由他說了算。
 

王莽篡漢

當皇帝比較英明，外戚專權的情況還不會太嚴重。內朝侵奪三公和九卿權力之舉，其實是皇權的延伸。然而，不少皇帝並不英明，或昏庸無能，或荒淫無度，無法駕馭政局。外朝的權力既被內朝侵蝕，內朝又為外戚所把持，外戚專政的情況自然無法避免。竟寧元年（公元前33年），元帝去世，太子隱繼位，是為成帝。帝舅王鳳以「大司馬大將軍領尙書事」的名義輔政，當時成帝已19歲，本有親政的能力，但因耽於酒色，而委政於王鳳。王鳳執政後，廣收人才，奠定 此後王家不可動搖的政治勢力。陽朔三年（公元前22年），王鳳去世。此後終成帝一生，輔政將軍一職由王家人輪流充任。繼任王鳳的是他的幾個弟弟王音、王商和王 根。他們先後以「大司馬車騎將軍」、「大司馬衞將軍」和「大司馬驃騎將軍」等 官銜輔政。綏和元年（公元前8年），王根病死，由他的姪兒王莽任大司馬。漢哀帝病死後，王莽為便於專權，不願立年長的宗親做皇帝，就選定了中山王劉興年僅9歲的兒子劉瑞做皇帝，是為漢平帝。

平帝即位時，太皇太后王政君年事已高，沒有精力再理朝政，就把輔佐皇帝的重任交給王莽。不料王莽竟大開殺戒，先是逼迫成帝和哀帝的皇后自殺，然後報復曾反對他當大司馬的何武和公孫祿，以互相稱舉（稱譽舉薦）的罪名，將兩人先罷官，再處死。元始五年（公元5年），王莽給平帝喝下一杯毒酒，平帝幾天後就死了。王莽在宗室中找了廣戚侯兩歲的兒子劉嬰當皇帝，是為孺子嬰。初始元年（公元8年），王莽發動宮廷政變，逼太皇太后交出傳國玉璽。次年正月，王莽稱帝，改國號為「新」，西漢滅亡。

東漢架空三公之權

光武帝劉秀建立東漢政權後，鑑於之前大司馬篡權的亂象，設「尚書台」架空三公之權，一切政令皆經尚書台稟陳皇帝，由皇帝裁決，時人稱「雖置三公，事歸台閣」，「三公之職，備員而已」。「台閣」就是尚書台。由於皇帝倚重它，使它成為連接皇帝與臣下的唯一媒介。到了東漢後期，外戚、豪族等權臣以「錄尚書事」的銜頭入主尚書台，專擅朝政。東漢自和帝以後，一百多年間，外戚與宦官爭鬥不休，交替專政。如順帝的梁皇后得寵，國丈梁商任大將軍，國舅梁冀任河南尹，梁家可謂權傾朝野。梁商為人還算厚道，梁冀就不同了。此人集貪婪、殘暴與專橫於一身。順帝死後，梁皇后以皇太后的身份臨朝，梁冀做大將軍，沖帝和質帝都是傀儡。由於質帝雖然年幼，但他十分聰明，對梁冀專權跋扈頗為不滿。質帝在朝見大臣時，當面對梁冀說：「此跋扈將軍也！」梁冀聽了既驚且怒，就命人在質帝的餅裏下毒，質帝9歲就被梁冀毒死了。質帝死後，梁冀另立桓帝。他為了操縱桓帝，將另一位親妹嫁給桓帝，但這個妹子並不得寵，鬱鬱而終。她一死，梁冀就遭了滅門之禍，價值三十幾億的財產也被充公，這相當於國家全部歲收的一半。

內朝制度形成外戚之患

總括而言，漢朝的權力結構是複式的，外朝是正式的權力系統，內朝是非正式的副權力系統。這個制度是武帝設計的，他要加強皇權，乾綱獨斷，所以用內朝侵奪丞相的權力。不過，武帝雖然擢用外戚近臣，但因其雄才大略，故能操控局面。武帝死後，西漢終於出現外戚專權之禍，最終被身為外戚的大司馬王莽篡奪西漢政權。光武帝建立東漢後，鑑於西漢大司馬篡權的教訓，設「尚書台」架空三公之權，其動機與手法和漢武帝如出一轍，都是通過副權力系統，侵奪外朝的權力，以強化皇權。但這個皇帝精心設計的權力系統，最終卻為外戚專權大開方便之門，可謂事與願違。

當初天子封建宗室，以屏衞四方，捍衞中央，但諸侯互相攻伐，甚至興兵造反，所以後來就不行封建了。漢武帝雖然雄才大略，但他私心自用，為了強化皇權，任用外戚執掌內朝，侵奪三公九卿之權。外戚專政，為禍不淺，但西漢為外戚所篡，東漢仍然重用外戚，實令人匪夷所思。著名史學家呂思勉在《三國史話》一針見血地指出：「一種不適宜的制度，人類是非經過長久的經驗，不會覺悟的。」「當一種制度的命運未到滅亡的時節，雖有弊病，人總只怪身居其位的人不好，而不怪到這制度不好。」換言之，漢武帝私心自用，以內朝侵奪外朝的權力，破壞了官僚體制的正常運作，為外戚專政大開方便之門。與其將兩漢敗亡的責任，歸罪於個別外戚的品質惡劣，不如歸罪於武帝設立的內。