藏族称寺院或寺庙为“洲”（Gling）或“贡巴”（Mgon-Pa）。称为“宫”（Pho-Brang）者，多为行政官员所在地，“布达拉宫”称为“Pho-Brang-Pu-Ta-La”，说明布达拉宫不是寺庙而是宫殿。布达拉宫由纯粹的宫殿转而成为宫殿、寺庙和行政机构合一的中心，是与西藏实行政教合一的制度有着密切的关系。

宫殿初建时，无疑是吐蕃的皇宫，但在公元八世纪，继后的吐蕃赞普朗达玛信仰苯教，反对佛教，乃迫令僧人还俗，火烧佛典。公元842年以后，吐蕃王朝因内乱而崩溃，布达拉宫废弃不用，分裂混乱的状况历时八百年。其间布达拉宫被纳入大昭寺，作为其分支佛堂，且屡遭破坏，规模逐渐缩小。至十世纪后期，佛教在藏区复兴，众多教派更陆续在红山讲经说法，显明了布达拉宫已成为寺庙。十七世纪，五世达赖得到蒙古首领固始汗的支持，建立了“噶丹颇章”王朝。王朝建立之初，地方政府本设在拉萨哲蚌寺，后来因认为不符宗教仪礼，故五世达赖决定重建布达拉宫，并将噶丹颇章从哲蚌寺迁往布达拉宫。至此，历辈达赖喇嘛都居住在布达拉宫。由于达赖既是宗教领袖，又是地方政府首脑，所以，布达拉宫既是皇宫，同时也可以说是寺庙，但主要的功用仍为政府机构，例如，藏军指挥部设在宫里，监狱则在宫殿的脚下。同样，一些重要的宗教仪式并不在布达拉宫举行，而是在大昭寺。

宫堡群建筑反映了布达拉宫作为政教合一政权王宫的特性，其中红宫是举行佛事活动的场所，建筑布局和装饰均重视藏传佛教的仪轨，宗教气氛浓厚，诸如刻意在宽阔肃穆的殿堂，于墙体上方装置较小的采光窗，太阳光形成的光柱在暗背景下强化了殿堂的空间感。白宫则为历世达赖喇嘛理政和居住的宫殿，楼高7层，包括终日阳光明媚而称为“东西日光殿”的达赖寝宫，以及经师、摄政的办公及侍从用房、厨房和仓库等。