从调解邻里纠纷到维护社会治安，从组织社区活动到开具各种证明，生活在城市当中难免要与它打交道——居民委员会。在农村，与之相对应的则是村民委员会。这是些什么机构呢？它们在社会治理与运作中又发挥着哪些作用呢？

不到八点，居委会的大门就早早地打开了。

一个中年人带着女儿走了进来。小韩一边打扫着卫生，一边回答着他们关于户口的问题。另外一个青年学生来找刚上班的小郭，小郭没来得及坐下，干脆站着翻看他的资料，耐心地解答着转接组织关系的流程，以及需要补齐的材料。这时候，代书记来了，一边走一边接打着电话，安排着工作：煤炭公司宿舍的路灯不亮了，垃圾两天没清理了，南胡小区要求招聘物业管理，要求成立业主委员会……

这是山东省潍坊市奎文区东关街道院校街社区居委会一个普通工作日的开始。

从调解邻里纠纷到维护社会治安，从组织社区活动到开具各种证明，生活在城市当中难免要与它打交道——居委会，全称是居民委员会。这是个什么样的机构呢？它在社会治理与运作中又发挥着哪些作用呢？

居委会 村委会

居委会属于基层群众自治组织，是中国基层群众自治制度的基石和实现场所之一。

基层群众自治制度是我国的一项基本政治制度，与人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度一起构成了中国特色社会主义民主政治制度体系。

中华人民共和国成立之初面对着一个满目疮痍的烂摊子，为了防止敌对势力的破坏、维护政权稳定并调动民众参政议政积极性，需要有效的基层治理。各地人民政府向基层派出工作组，协助进行治安、卫生和生产服务等日常工作，城市居委会在这样的背景下应运而生。

1949年10月23日，杭州市第一个居民委员会在上城区上羊市街诞生。此后，天津、武汉、上海等地相继建立起居民代表委员会、居民小组等名称规模不一、职能不全、层次不齐的群众性自治组织。

1953年6月，当时主持政法工作的彭真向党中央建议，在城市基层建立居民委员会组织，在居民自愿原则下，办理有关居民的共同福利事项，宣传政府的政策法令，发动居民响应政府的号召和向基层政权反映居民意见。他指出：居民委员会的性质应当是群众性自治组织，而不是基层政权组织。

1954年《城市居民委员会组织条例》（下称《条例》）颁布，以法律形式规定了居委会的性质、地位和作用。城市居委会在全国各城市普遍建立起来（以上海市为例，1954年1月，上海市共有居委会1847个，居民小组3.6万个，居委会委员9.5万人），在调动社会基层活力、避免基层官僚主义等方面都发挥了重要作用。但在之后的大跃进和“文化大革命”中，基层自治遭到严重破坏。

十一届三中全会（1978年）后，城市居委会得以恢复和发展。1982年宪法首次以根本法的形式明确规定了居委会的性质、任务和作用。1989年12月，《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（下称《居委会组织法》）审议通过，城市居民自治制度正式确立，并在90年代随城市社区建设得到进一步发展和完善。

与城市居民自治不同，农村村民自治出现得比较晚。自50年代农村开始实行人民公社制度，生产队成为“政社合一”的基础管理体制。十一届三中全会后，公社体制瓦解，家庭联产承包责任制在全国推广。这时，农村公共事务由谁管理、怎样管理就成为亟待解决的问题。

1980年初，广西壮族自治区宜山县合寨村就面临集体事务无人管、秩序即将失控的问题，甚至出现偷盗、赌博、乱砍集体山林等行为。32岁的韦焕能召集党员、老生产队干部和群众讨论决定：成立村民委员会，管理集体事务，同时订立村规民约、选举方法、议事制度。韦焕能当选为首任村委会主任。

随后，四川、河南、山东等地也陆续出现了类似的自治组织。1982年，村民自治与居民自治一起写入宪法，成为农村最广泛的民主实践形式之一。到1987年，除个别省外，全国农村普遍建立了村委会。1988年，《中华人民共和国村民委员会组织法》（下称《村委会组织法》）开始试行，村民自治有了具体的制度规范。各地相继出现了“海选提名”、“竞选演讲”等新举措，村民自治日渐成熟。1998年，《村委会组织法》正式颁布实行。

可以看到，基层群众自治的组织形式，在建国初期就已形成，但是作为一项具有全面法律保障的民主制度，是到80年代末才开始有效运作的。该制度的形成与民众的自治实践以及政府的支持密不可分。在其发展过程中，改革开放后的经济发展和社会结构变化起了至关重要的推动作用。

谁来管？管什么？

经过60多年的发展，基层群众自治制度日益完善，内容不断丰富，取得了巨大发展。

据《2017年社会服务发展统计公报》统计，截至2017 年底，基层群众性自治组织共计66万个。其中：村委会55.4 万个，村委会成员224.3 万人；居委会10.6 万个，居委会成员56.5 万人。

那么，村（居）委会的人员组成是怎样的？他们都负责哪些事务？与基层政府以及其他社会组织之间又是什么关系呢？

村（居）委会的设立和撤销一般由基层政府提出并交由村（居）民会议讨论决定：

《村委会组织法》和《居委会组织法》规定，村（居）委会由主任、副主任和委员组成，人数分别为3-7人或5-9人。这是由于各地区发展很不平衡、自然条件和人口数量差别很大，相应的工作量也有不同。居委会一般根据辖区大小和人数配置5-9名工作人员，一般每300户配备一名居委会成员。由于城市人口相对集中，且除常住人口外还有大量流动人口、外来人口，因此居委会辖区的总人数一般会多于村委会。

自治组织的领导班子由社区内的村（居）民选举产生。每届任期三年（2018年12月29日十三届全国人大常委会第七次会议将任期从三年改为五年）。截至2016年底，全国27个省（自治区、直辖市）实现了村民委员会和居民委员会统一换届选举，参选率达到90%以上。

除民主选举外，基层群众自治主要通过民主决策、民主管理、民主监督来实现。也就是说，涉及全体利益的事情由全体会议讨论决定；社区事务自主管理；并对公共事务进行监督。

那么，哪些事情归村（居）委会管呢？村（居）委会的职责包括但不局限于：

近年来，基层社区不断健全服务机构，在管理基层公共事务、服务民众等方面发挥了重要作用。另一方面，虽然村（居）委会与基层政府并无隶属或领导关系，但在实践中却又协助基层政府的工作，受其指导和支持，导致村（居）委会行政化倾向严重的情况也时有发生。

为此，各地进行了各种尝试，以理顺关系，明确各自的权责边界。如江苏太仓市制定了自治组织履职清单和行政权力限制清单，上海市通过工作条例对居委会的职责任务作了明确规定，还有一些地方通过政府“购买服务”来协调政社关系。这些都有助于为基层社会自治创造更广阔的空间，推进基层治理现代化。

改革开放所带来的社会结构变化也令社会上出现了各种自发性组织，其中以社区业主委员会为代表的自发利益组织对居委会的地位形成了一定的冲击。如何协调好与利益组织的关系，保证居委会对业主组织及物业公司的指导、支持和监督是未来社区发展的一个重要议题。

随着城镇化的推进，城乡二元结构被打破，基层群众自治在农村和城市无论在名称还是实质上都逐渐走向一体化，成为“城乡社区自治”。2017年国务院印发《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，推动城乡社区治理向法治化、科学化、精细化发展，提升民众的获得感和幸福感。

广大民众在基层群众自治组织中依法行使民主权利，对城乡社区的公共事务实行民主自治——这已成为当代中国最直接、最广泛的民主实践。民众在一次次的实践中经受了锻炼，亲身体会到民主政治的真正内涵，增强了民主意识，提高了民主素养，逐渐成长为具有民主意识的现代公民。同时，依靠城乡居民的力量管理自己，以制度化渠道协调不同利益关系，也成为社会稳定的重要助力。

国家主席习近平在十九大报告中指出：“发展社会主义民主政治就是要体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力，用制度体系保证人民当家作主。”而基层群众自治制度则是人民当家作主的一个重要途径。

参考资料：

《中国基层群众自治制度》 于建伟等 中国民众法制出版社 2017年

《基层群众自治：中国民主政治建设的实践》 林尚立 政治学研究 2004/6/17

《我国基层群众自治制度的历史进程、现实状况与未来走向》 龙钰 冯颜利 求实 2014年第7期

《基层群众自治：中国基层民主的经验与道路》 肖立辉 中国行政管理 2008年第9期

《基层群众自治问题研究》 孙培军 理论视野 2013年第12期

《基层群众自治制度体现人民民主实质》 彭海红 红旗文稿 2018/10/26

 《韦焕能：基层群众自治制度的探索者》新华网 2018/12/26