中国古代社会长期以农业为最主要的经济发展，农业人口一直占社会人口总量的绝对多数。因此，不论是“据地出税”，还是“以丁身为本”，农业税收始终是历代王朝国家财政收入的支柱之一。

从春秋战国到明清，历代王朝都制定过土地制度或土地政策，其主要目的一是要让从事农业生产的纳税人有田可耕，从而有承受农业税税负的一定的经济能力；二是在纳税人之间调均农业税税负。这里重点谈古往今来议论纷纷的两个问题，一是北朝隋唐制定的《地令》或称《田令》，对农业税纳税人税负能力有什么影响？二是宋朝开始的“田制不立”、“不抑兼并”，对农业税纳税人的税负能力有什么影响？

北朝隋唐国家公布的土地法规，名为《地令》或《田令》，但古今人习称为“均田制”。这是因为据《魏书》记载，北魏孝文帝太和九年（公元485年）实行“均田之制”，朝廷派出“使者循行州郡，与牧守均给天下之田，还受以生死为断”。北魏和北齐、北周、隋朝、唐朝的《地令》或《田令》都详略不同地流传下来，它们有一个共同点，就是都有“授田”和“还田”的“收授”规定。例如，唐朝《田令》规定：“诸应收授之田，每年起十月一日，里正预校勘造簿，至十一月一日，县令总集应退应授之人，对共给授，十二月三十日内使讫。”这似乎给人一种印象，就是每年官府要对各家农民占有的耕地重新分配一次，以保持每家的每个丁男都有100亩可耕地的“均田”状态。实际情况并非如此，因为唐朝在法律上承认和保护私有土地产权，保护“地主”、“田主”对自己的“私田”的所有权、经营权和收益权。唐朝的《盗耕种法》规定：“诸盗耕种公私田者，一亩以下笞三十，五亩加一等；过杖一百，十亩加一等，罪止徒一年半。荒田，减一等。强者，各加一等。苗子归官、主。”可见官府无权把“私田”在各家之间重新分配。

假如官府把拥有产权的官田，或者拥有优先支配权的荒地都拿出来调剂分配，能够实现《田令》关于丁男每人占有100亩地的规定吗？答案也是否定的。因为，官田数量毕竟有限，特别是在社会长期比较安定时，农业人口的自然增长速度必然快于开垦荒地。例如，唐朝经过一百余年的休养生息，到天宝年间（公元742-755年），户籍总人口将近5300万，其中应纳税的“课口”高达820多万。如果每个课口都要有100亩耕地，全国就得有820多万顷，这是完全不可能的。因为，当时农业经济比较发达的是黄河中下游流域，以及长江南北的江淮地区、两浙地区。在湖南、江西、福建、广东、广西等地区，都有大片地广人稀的“瘴疠”之地，再扣除不适宜农耕的高寒和干旱地带，当时根本不可能有820多万顷耕地。

其实，北朝隋唐《地令》或《田令》的立法目的，不在于“均给天下之田”，而是要限制土地自由买卖，让纳税人起码拥有十几亩耕地，有一定的经济能力去承担农业税税负。但这对纳税人的税负能力只是间接的影响，特别是唐朝租庸调以19岁到59岁的丁男为征税对象，只看生理年龄，不管土地占有多少，《田令》与纳税人的税负能力更没有直接的关联。

史称，宋朝“田制不立”、“不抑兼并”。这说的是宋朝不再颁布《田令》，不再制定法律限制土地买卖。宋人用“千年田八百主”来形容土地买卖的频繁。针对土地买卖频繁的社会经济变化，宋朝官方产权政策和税收政策也发生显著转向，即设法保证土地买卖要“随业割税”。宋朝法律规定，土地买卖契约必须经过官方盖章认可，上面写明该田地的“二税”交纳义务已经由卖方过户给买方。没有官方盖章的土地买卖“白契”是不合法的。宋朝《赋役令》规定，各县要专门设置“税租割受簿”，用于按户登记所推割的税租，以及实际承担的税租总数，三年一更新。明清时期，官方专门印制了用以证明税额过割完毕的“推收照会票”，特别是“税契”，黏附在田地买卖契约文书之后，也称为“契尾”。

在土地可以自由买卖之后，如何防止卖地者“产去税存”、买地者“有产无税”，成为宋元明清诸王朝调节农业税纳税人税负公平的一个新的关注点。