中央與地方的關係歷來都是國家政治生活的重要組成部分。作為一個快速發展的超大型國家，中國的中央地方關係不僅構成了國家治理的主要組成部分，也一直處於動態的變化當中。如何正確處理中央與地方的關係，是當前中國現代化進程中面臨的主要問題之一。

中央與地方的關係歷來都是國家政治生活的重要組成部分。作為一個多層面、多角度的體系，中央與地方的關係涉及經濟、財政、立法、行政等眾多方面，處理這一重大關係的難度可想而知。

作為一個快速發展的超大型國家，中國的中央地方關係不僅構成了國家治理的主要組成部分，也一直處於動態的變化當中。如何正確處理中央與地方的關係，是當前中國現代化進程中面臨的主要問題之一。

「收與放」的怪圈

建國初期，各地差別極大，國家政權尚未完全鞏固。在此情況下，全國被劃為東北、華北、西北、西南、中南、華東六大行政區，並以此為基礎確立了我國的政治體制。各行政區既是中央人民政府政務院工作的代表機關，又是所轄省市的上級地方政權機關。

五十年代初，隨着第一個五年計劃展開，全國進入大規模經濟建設時期，一體化的需求影響了中央與地方的關係。1954年，中央決定撤銷大區一級行政機構。與此同時，中央政府機構的數量與職能快速增多擴大，令央地關係呈現此長彼消的局面。這並非偶然，而是在經濟文化極端落後的國情下效仿蘇聯模式的社會主義制度所決定的。

顯然，對中國這樣一個各地差別極大的大國來說，中央高度集權容易造成效率低下，不利於地方積極性的發揮和高效發展。因此，從1958年至1975年間，中央有過兩次大規模向地方放權的實踐，但都未能走出「集權—分權—再集權—再分權」、「權力一收就死、一死就放、一放就亂、一亂就收」的怪圈。

雖然毛澤東在1956年的《論十大關係》中指出，「應當在鞏固中央統一領導的前提下，給地方更多的獨立性，讓地方辦更多的事情」，但1958年「大躍進」運動的開始令分權改革走向極端。很快，經濟秩序混亂、物資匱乏的惡果顯現。1961年，中央不得不將下放的各種權力收回，反對分散主義，強調全國一盤棋。

七十年代初，由於意識到工業過於集中的風險，國家要求各地建立所謂的「工業省」，擁有獨立的工業體系。1970年，在短短三個月內，將包括鞍鋼、大慶等超大企業在內的2400多家中央直屬企事業單位下放到地方，並大規模裁減中央政府機構和人員。同時擴大地方在財政、物資、價格和人員管理方面的權限。

這無疑調動了地方的積極性，但也造成了地方分割、管理混亂。文革結束後兩年，中央又開始收權：強調對鐵路、民航、郵電等部門的統一管理，上收了部分財政、稅收和物資管理權。

回顧建國後的頭30年，學者郭為桂總結認為，在歷次下放權力的嘗試中，地方的職能在經濟領域明顯擴大。但是，從總體上放權並沒有突破高度集中的計劃經濟體制框架，高度一體化的社會體制並沒有受到衝擊。

「弱中央、強地方」

改革開放之初，長期形成的高度中央集權的管理體制難以適應經濟體制改革的需求，甚至拖了經濟發展的後腿。鄧小平認為，傳統體制最大的弊端在於權力高度集中。要改變，關鍵是下放權力。因此，這一時期先後進行了1980年的財政權下放，1982立法權下放以及1984年的投資決策權下放。

自此，中央改變了過往統收統支的財政政策，實行分灶吃飯的財政包幹制以調動地方積極性。同時，事權方面，中央也陸續下放了物價管理權、利用外資審批權、外貿及外匯管理權等權力。

但在從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉型的過程中，令人不安的地方保護主義問題出現，地方逐步擁有了較大財權，地方利益集團開始形成，有的地方甚至發展到十分嚴重的地步，出現了學者所說的「諸侯經濟」日益坐大的局面。1988年7月9日的《新晚報》指出，全國已有20多個「獨立王國」，2000多個「諸侯」。

這些「諸侯」或是不願幫助貧困地區共同富裕，或是隨意越權減免稅收造成不平等競爭，或是只顧經濟效益不顧社會效益……這些不僅造成了地方割據和產業結構趨同，甚至出現了上有政策、下有對策，有令不行、有禁不止的現象。此時，「弱中央、強地方」的格局呈現：地方政府權力過分膨脹，而中央政府對地方的控制力減弱，權威大大下降。

分稅制

正如人們常說的：錢不是萬能的，但沒有錢是萬萬不能的。政治上的權威也離不開經濟的基礎。財政權構成了中央與地方關係中極為重要的一個層面。

隨着改革深入，財政包幹制的弊端日益明顯，特別是中央財政收入占國家財政收入的比重下降，影響了中央政府的宏觀調控能力。比如，1984年中央財政佔整個財政收入的比重是41.5%，到1993年降至22%。中央財政經常依賴地方。在八十年代和九十年代早期，中央政府曾兩次向地方借錢，且借而不還。有人把中央財政叫做「懸崖邊上的中央財政」。

分稅制就是在這一背景下推出的。1993年7月，時任國務院副總理的朱鎔基在全國財政會議上首提分税制改革的想法。這顯然會令地方財權大受影響，改革阻力可想而知。9月，朱鎔基帶領國家體改辦、財政部、國税總局及銀行的60多位幹部到省、市、自治區進行艱苦的談判，最終達成共識。1994年，分稅制全面推廣實施。它重新劃分了中央税、地方税和中央地方共享税，使中央財政取得得更多税源。而地方收支缺口则由中央通過税收返還等轉移支付來填補。

分稅制的實行也的確提高了中央財政收入比率（當年就躍增至55.7%），並令中央財政收入在此後近20年內不斷增多。中央與地方關係開始進入規範化和制度化的軌道。作為一次重大創新，它改變了中央與地方的博弈格局，明顯提高了中央的宏觀調控能力，為建立現代財政制度奠定了良好基礎。中央—省級政府間財政關係已與西方發達市場經濟趨同。

但是，作為中央地方博弈妥協的結果，分稅制也遺留了不少問題。最重要的是，在上收財權的同時，事權大多留在了地方，地方政府承擔了過多的包括經濟建設和社會服務等職能在內的事權，因此往往傾向於優先考慮本地經濟發展，把環境保護、可持續發展等問題甩給中央政府。

同時，面對中央轉移產生的財政壓力，地方不得不廣闢財源來獲取履行事權所需要的資金。近年來各地房地產過熱和地方債問題也與此有着很大的關係。

為此，中央自2013年起就將建立現代財政制度、調整中央地方關係作為全面深化改革的一部分，陸續出台了《深化財稅體制改革總體方案》、《關於推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》等文件。近年來，國務院還就基本公共服務（2018）、教育（2019）和科技（2019）等領域中央與地方財政事權和支出責任的劃分印發了改革方案，以完善中央與地方的責任劃分。

此外，隨着稅制改革的推進，特別是2002年企業所得税分享改革和2016年全面推進營業稅改增增值稅改革， 地稅業務範圍萎縮，共享稅範圍進一步擴大，原有的國地稅配置已不適合當下的徵稅需要。而地稅徵管效率低、納税成本高等問題也令新一輪改革勢在必行。2018年6月，全國各省級以及計劃單列市國税局、地税局合二為一，央地關係出現了新的調整。

可以看到，無論是財政包幹、分稅制還是國地稅合併，無不是為了令中央與地方關係達到平衡與協調的理想狀態而做的努力，即：既能保證中央有足夠的力量治理好全國，又能保障地方有適度的權力建設好地方。這要求有必要的中央集權，又有在中央有效控制下的地方適度分權。

作為一個超大型的發展中國家，中國人口和民族眾多，地區間社會經濟發展極不平衡，很多重大關係和結構問題都需要中央強有力的宏觀調控能力和大規模的轉移支付來平衡協調，以提高基本公共服務、維護社會公平並促進共同富裕。

因此，在維護中央權威的基礎上，正確處理中央與地方的關係，令財權與事權相一致，未來仍是推動國家治理體系和治理能力現代化的重要任務之一。

參考資料：

《中央與地方關係50年略考》 郭為桂 中共福建省黨委學報 2000年第3期

《縣委書記眼中的中央與地方關係》 肖立輝 經濟社會體制比較 2008年第4期

《新中國成立後中央與地方關係的歷史變遷研究述評》 劉穎 廣西社會科學 2012年第2期

《經濟體制變遷與改革開放以來的中央與地方關係》 文紅玉 刑德永 當代世界與社會主義 2010年第6期

《大陸中央與地方關係改革現狀與問題》 林文軒 展望與探索 第6卷第1期

《共和國部長訪談錄》 生活·讀書·新知三聯書店 2009年