大事用小組,小組治大國

粵港澳大灣區建設領導小組、中央財經領導小組、中央外事工作領導小組、扶貧開發領導小組……經常見諸報端的諸多領導小組究竟是些甚麼機構?它們在國家治理中具體發揮甚麼作用?林林總總的領導小組又有何相同和不同之處呢?

2018年8月15日,正在北京訪問的香港特首林鄭月娥增添了一個新身份——粵港澳大灣區建設領導小組成員。除她之外,小組的其他成員還包括澳門特首崔世安、國家發改委主任何立峰、港澳辦主任張曉明等人,組長則由國務院副總理韓正擔任。

不僅是粵港澳大灣區建設領導小組,經常見諸報端的還有中央財經領導小組、中央外事工作領導小組、中央反腐敗協調小組、扶貧開發領導小組等諸多領導小組(其中,中央財經領導小組、中央外事工作領導小組已於2018年3月與中央全面深化改革領導小組、中央網絡安全和信息化領導小組一起更名為委員會)。

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反腐敗協議協調小組人員構成(來源:視覺中國)
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這些領導小組的組員大多來自中央相關部委和地方,負責人則一般為政治局常委,像國家主席、中共中央總書記習近平就身兼多個領導小組的組長。可見,領導小組在中國的政治體制和國家治理中扮演着重要角色。那麼,領導小組究竟是些甚麼機構?它們具體發揮甚麼作用?林林總總的領導小組又有何相同和不同之處呢?

 

國務院原副總理曾培炎這樣評價領導小組:「通過成立跨部門領導小組來組織實施重大戰略任務,是我們黨和政府在長期實踐中形成的一種有效的工作方法。」

這種以小組治大國的模式,通常被稱為「小組治理」或「小組政治」。南開大學周恩來政府管理學院的吳曉林教授認為,「小組政治」是指,在黨政系統內,出於重視和解決某個問題的需要,由權力層級較高的人物和部門牽頭,組成領導小組,聯合多個部門,集中政治資源,協調和領導跨部門、跨系統或跨區域的政治活動。像粵港澳大灣區建設領導小組就是國務院為推動粵港澳大灣區建設而成立的議事協調和聯合管理機構。

領導小組並非始於今日。從長征期間的「三人軍事領導小組」奠定遇大事用小組的思路,到1941年成立中央學習研究組、1944年設立外事組等領導小組的前身,再到上世紀五十年代相繼成立中央對台工作領導小組(1954)、中央政法小組(1956)、中央外事小組(1958),「小組治理」在中國可謂經歷了長久實踐的積累。

1958年6月10日,中共中央發出《關於成立財經、政法、外事、科學、文教小組的通知》。南開大學周恩來政府管理學院學者周望認為,這是領導小組正式進入中國政治過程的標誌,因為它正式全面地提出在中央層面設立「小組」,並明確了「小組」的大致定位。

此後,領導小組持續出現於中國政治生活當中,而「小組治理」也在國家治理與現代化過程中發揮了重要的作用,成為中國發展的特殊經驗

 

根據存在時間的不同,可將領導小組劃分為「常設性」和「臨時性」兩種。常設性小組着眼解決全局性、基礎性、長期性以及戰略性的任務,像中央全面深化改革領導小組、中央外事工作領導小組等都屬於此類。再如中央財經領導小組1958年成立,雖幾經撤銷和重建,但都圍繞着服務國民經濟建設這一根本性的戰略任務。

與之相對的是為了完成臨時性、突發性、影響面較寬的任務而設立的「臨時性」小組。比如汶川地震後成立的「抗震救災資金物資監督檢查領導小組」、「北京奧委會和殘奧會領導小組」等,其任務性質就決定了小組必然隨着任務的結束而終結使命。

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2017年12月,第24屆冬奧會工作領導小組副組長劉延東(中)、蔡奇(右)與殘疾運動員代表一起為北京2022年冬殘奧會會徽揭幕(來源:視覺中國)
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根據橫向跨度的不同,領導小組又可分為行政組織系統內的領導小組和黨政領導小組兩種。前者如國務院的議事協調結構,像國家反恐怖工作領導小組、西部開發領導小組國家信息領導小組以及粵港澳大灣區建設領導小組就屬於此類。其中成立於1986年的國務院扶貧開發領導小組則已歷時30多年。

在各類領導小組中最具影響力和代表性的要算是黨政領導小組,也就是各中央領導小組。如中央對台工作領導小組、中央財經領導小組等。它們通常集中了黨和政府的相關負責人,以黨政聯席的形式出現,是中國黨政關係最核心的聯結點之一。中國文化大學社會科學院前院長邵宗海教授認為:中央工作領導小組是一個類似具有「黨政協調」或是「黨政運作」的機制。

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邵宗海(來源:視覺中國)
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學者周望認為,中央領導小組的運行有三個特點:

一 間歇運作

由於小組的任務導向,小組的運作時間也隨任務的有無和長短而定,且多數時間處於「沉寂」狀態,每年較為公開的露面主要體現在高層次的中央會議上。

二 雙層結構

有鑒於此,小組在組織結構上也採取了雙層結構:一是領導小組本身,二是其辦事機構。小組成員多採用兼任的方式,各成員在常設職能部門都有相應職務,僅在需要時才集中到小組中共同工作。而相關的準備和後續工作則交由辦事機構(辦公室)負責。辦事機構往往依託於正式政府部門(像中央密碼工作領導小組辦公室就設在國家密碼管理局),有的甚至是「一個機構,兩塊牌子」(如中央對台工作領導小組辦公室與國務院台灣事務辦公室)。

三 隱匿化和制度化並舉

中央領導小組既不進入正式的黨政組織機構名錄,也不掛機構牌子,沒有具體可查的辦公場所。其蹤影僅偶見於有限的相關工作報道。這種運作方式給它帶來了一定的神秘感。但這並不意味着它的運作是隨意的和無規律可循的。經過長時間的實踐,領導小組的諸多方式、手段得以沉澱和保留下來,成為不成文的慣例,並呈現出制度化的傾向。無論是在級別、成員來源還是運作形式方面,都有其規律可循。

這些特性既保證了領導小組工作的靈活性和高度機動能力,同時也確保了工作的施政效率。值得一提的是,權力高密度集合的政治結構給小組帶來了有別於一般性常設機構的巨大權威性,以及在領導上的宏觀性。南京大學政府管理學院副教授賴靜萍認為,領導小組具有獨特的組織和權力結構,有力地增強了政治決策的執行力度和效果。

 

那麼,中央領導小組究竟起着甚麼作用呢?

對於領導小組的功用與定位,官方鮮有正式說法,目前唯一可見的公開定論,是1999年7月時任中央政治局常委的胡錦濤指出,領導小組是「謀劃決策、指導工作的參謀助手,是各方面情況上傳下達的中心樞紐」。

黨最高的權力決策機構政治局常委會在作出重大決策並交付國務院執行之前,需要政策的評估與分析以作出決策,而領導小組會議正是起了這一關鍵作用。小組會議匯集了黨與政府的實際決策者,他們採用民主集中制的方式,在密集討論後形成集體決策,呈交給政治局定奪。因此邵宗海說:小組是具有中國特色的由黨主導下的決策機制和協調機制

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其中關鍵是協調黨的意志和政府的實務,要讓相關黨政部門負責人先行在內部形成共識,以便在呈報政治局之前有具體計劃提供參考,同時減小執行時的阻力。通過自上而下和自下而上的雙向溝通和協調,領導小組扮演了黨內決策層面與政府執行層面之間的橋樑角色,形成了西方國家所沒有的樞紐機制。

此外,領導小組也負責在執行過程中協調各部門的利益,確保落實。在中國部門分割管理的政治結構下,每個部門的權力和資源有限,如果遇到像粵港澳大灣區這樣涉及一國、兩制、三關稅區的重大戰略任務,就需要領導小組進行多部門統籌協調。

特別是在當下改革進入深水區、利益錯綜複雜的階段,「九龍治水、各管一攤」的混亂局面亟待打破。此時,懸浮在政府部門之上的「小組治理」成為打破部門利益、統一配置資源、擺脫現有官僚機構羈絆的有效辦法。此外,隨着社會發展進入到新的階段,舊有的機構設置難以應付新出現的問題,靈活機動的小組治理也成為應對變化的一個有力手段。

因此,作為一種獨特的組織模式,領導小組並非某些媒體所揣測的那樣,是權力集中的手段,而是適應中國國情的並有其特殊邏輯和理由的有效機制。

尤其是在當今世界不確定性增多的情況下,政府面臨着不確定的公共行政環境。而彈性治理是應對不確定性的有效手段。以任務為導向的,小型化、靈活化的決策與協調機制——小組治理是提高政府彈性、改善對中國這樣一個龐大國家的治理的一種支持方式。

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參考資料:

《「領導小組」如何領導?》 周望 理論與改革 2015年第1期

《「小組政治」研究:內涵、功能與研究展望》 吳曉林 求實 2009年第3期

《憲法何以中國》 翟志勇 商務印書館 2017年

《中國中央工作領導小組的組織定位》 邵宗海 大陸研究 2005 年第9期

《中國領導小組裡的中國治理模式》 潘旭濤  人民日報海外版 2014/3/28

上載日期:
2019年02月27日

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