有所為而有所不為——政府的「放管服」改革

在發展完善市場經濟的過程中,政府到底甚麼該管甚麼不該管?轉變政府職能,適應發展的要求,更好地服務民眾是個不斷摸索、調整和改革的過程。在此過程中,政府並非一味地放權、退出,而是也在某些領域加強監管、引導與服務,也就是說,政府是有所為而有所不為的。

人的一生必然會與證件打交道,在中國內地尤是如此。尚未出生,就要辦理准生證,上學了有畢業證,工作後有工作證,成家有結婚證,退休後有退休證和老年證,死後也要有死亡證明……廣州市政協委員曹志偉曾統計過,內地人一生共需證件103種,可謂是人在「證」途。

各種證件五花八門,奇奇怪怪的辦證經驗也不絕於耳。證件多、辦證難,背後是政府職能部門權力運行的問題。行政管理部門之間的「信息孤島」導致各自為「證」,難以有效整合。

如何轉變政府職能,更好地服務民眾,是政府改革的關鍵。而「簡政放權、放管結合、優化服務」(簡稱「放管服」)改革則是深化行政體制改革、轉變政府職能的主要內容之一。在此過程中,政府並非一味地放權、退出,而是也在某些領域加強監管、引導與服務,也就是說,政府是有所為而有所不為的

 

發展與意義

改革開放四十年來,中國從一個落後的發展中國家發展成為全球第二大經濟體,經濟社會許多方面都發生了巨大變化。其中最具根本性的變革是從計劃經濟逐步轉向社會主義市場經濟體制。

計劃經濟時期,政府是所有經濟與社會事務的控制者和組織者。隨着改革開放和市場經濟的推進和發展,政府的這種職能定位明顯制約了經濟的增長與效率。為了適應市場經濟的發展要求,中國政府治理從機構設置到體制機制,都在不斷地摸索、調整和改革。可以說,四十年來市場化改革的進程,也是政府治理不斷變革、政府職能不斷轉變的過程。

2014年政府工作報告指出「進一步簡政放權,這是政府的自我革命」,2015年政府工作報告擴展為「加大簡政放權、放管結合改革力度」,2016年政府工作報告提出「推動簡政放權、放管結合、優化服務改革向縱深發展」。可見「放管服」改革的提出,是一個隨着政府改革的深入,逐步提出和完善的過程。其中,「放」是前提,「管」是基礎,「服」是目的

國家的經濟、政治、文化、社會、生態建設離不開政府職能的履行,其中理順重要權力關係依然是核心問題。只有正確地向市場放權、向社會移權、向地方分權,才能更好地確保市場在資源配置中起決定性作用,更好地發揮政府作用,推動經濟社會持續健康發展,滿足民眾日益多樣和個性化的物質文化需求。

換句話說,政府需重新配置自身權力,與時俱進地重新劃分權力邊界。把應當交給市場、企業、中介機構的事務交出去,同時提升政府宏觀調控和公共服務的水平。這實際上意味着對政府、社會和市場三者關係的重新審視與定位。

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河北省邯鄲市行政審批局內的封存公章展示牆(來源:中新社)
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有所為而有所不為

對於市場經濟下的政府職能,2002年中共十六大有明確的歸納——「經濟調節、市場監督、社會管理和公共服務」。

 

發展市場經濟,政府首先要向市場放權,減少對微觀經濟的干預,把市場能夠解決的問題交給市場,從經濟活動的直接組織者轉變為調控者。

為此,政府深化行政審批制度改革,建立健全權力清單、責任清單、負面清單管理模式,劃定政府與市場權責邊界,給企業以更大的發展空間和自主權。

這方面,蔣衞靜深有體會。多年前,蔣衞靜在四川成都開餐館,在街道辦、工商、城市管理等部門之間來回跑半個多月才審批通過。2018年開第二家店時,她只花了不到10分鐘。她來到成都市武侯區望江路街道辦,在自助服務機上掃描營業執照等文件,再採集指紋、在線填寫申請。三天後,就接到了審批通過的電話。

英國《金融時報》網站2018年4月11日報道, 2013年以來,中國日均新設企業由5000多戶增加到1.6萬多戶。2017年新增個體工商戶超過1200萬,比上一年增長超過20%。分析人士稱,政府簡化審批手續大大推動了新註冊企業增加。

近期全國推動的「證照分離」改革,目的就是讓各類證能減盡減、能合則合,進一步減省企業辦理時間。此外大幅縮短商標註冊時間、工程建設項目審批時間壓減一半等措施也都減輕企業了負擔,進一步劃清了政府與市場的關係。

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漫畫:清理取消一批生產和服務許可證(來源:中新社)
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在減少了審批之後該如何避免經常出現的重複性投資呢?除了用發展規劃、產業政策等引導和約束外,監管也十分重要。自2015年起全面實施的「雙隨機、一公開」監管(即在監管過程中隨機抽取檢查對象,隨機選派執法檢查人員,抽查情況及查處結果及時向社會公開),將監管重心後移,加強了事中、事後監管,由嚴管市場准入到更多注重市場秩序監管,取得了不錯成效。

近些年,在網上訂外賣、網購一些零食或保健品已成為很多人的消費習慣。但是,網上的食品安全卻是「看不見」「摸不着」。為了確保舌尖上的安全,國家食品藥品監督管理總局制定頒佈了《網絡餐飲服務食品安全監督管理辦法》,並於2018年1月1日開始施行。而2019年1月1日生效的《電子商務法》還將促使電子商務自營平台承擔起主體責任,不主動發佈侵害消費者利益的信息,並嚴格准入,禁止無證無照商家入駐。

目前,與人們日常生活密切相關的食品藥品監管以及各行業安全生產的監管、環境污染與土地資源監管等仍是政府的重點。

 

社會管理方面,單靠政府來維護正常的社會秩序會產生成本過高、社會缺乏彈性等問題,容易出現社會緊張。因此向社會移權、發展民間社會組織、轉變社會管理方式十分關鍵。

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福州市金太陽老年綜合服務中心的社區居家養老站(來源:中新社)
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以養老為例。隨着中國步入老齡化社會,養老服務面臨瓶頸。政府或者將公辦養老院交給社會組織經營,或者從直接提供服務轉為向專業化社會組織購買服務,為解決養老問題作出了有益的嘗試。

非政府組織福州市金太陽老年綜合服務中心就通過「政府採購服務,老人享用服務」的方式取得了成功。專業化的社會養老服務和公益愛心行動,以及全國首創的「構建沒有圍牆的養老院,15分鐘送服務到家」模式為其贏得了「責任中國2014公益盛典」頒發的「公益行動獎」。

根據民政部和中國社會組織網公佈的相關數據,2017年內地社會組織已達80.3萬個,較上年增長14.3%,增速創十年新高。目前政府已由過去的全部社會事務的控制者轉向社會秩序的維護者。

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山東省濱州市博興縣政務服務中心的「二維碼牆」。只需拿起手機「掃一掃」,即可快速查詢所需辦理事項的辦理流程、所需文件清單、辦理時限、所需表格等資料。(來源:中新社)
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加強政府履行全面解決民生問題的職能、服務民眾是「放管服」改革的最終目的。

近年來的「最多跑一次」改革、「互聯網+政務服務」、「全程網辦不見面審批」等數字政府建設正是着眼於政府的公共服務職能,力求提高民眾的獲得感和幸福感。通過打通各部門、各層級之間的信息孤島,建立起基於數據融通的高效辦事網絡,使更多事項在網上辦理,同時清理各類無法律法規依據的證明。

根據中國政府網的統計,2012年至2017年間,全國減少各類「循環證明」、「奇葩證明」800餘項。本屆政府以來,國務院通過取消或下放的行政審批事項共618項,其中,取消491項,下放127項。從水電費到「五險一金」(指的是養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險和住房公積金)、交通違規處理、醫院掛號,愈來愈多的事情從線下辦變成了網上辦,大大提高了民眾的便利程度。

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「放管服」改革也不可避免地會涉及中央與地方政府權力劃分的問題。這方面,中國經歷了從集權到分權的變革。在維護中央權威的前提下,向地方分權,下放經濟領域的審批權限,令財權與事權相匹配,對於增強地方積極性和主動性發揮了重要作用。

 

所以,「放管服」改革並不等於一味地減少政府權力與職責,政府仍需不斷調整、強化某些職能領域。也就是說,政府是有所為而有所不為的。這是「放管服」改革的本意,也是轉變政府職能的根本所在。

 

 

參考資料:

《財政聯邦制與財政管理——中外專家論政府間財政體制》  中信出版社 2005年

《天津行政學院學報》孫彩紅 2013年第5期

「簡政放權這五年」政府網站

《國辦發文定任務清單,「放管服」改革又送來一波紅包請查收》 中國政府網 2017/6/30

《廣州政協委員列出中國人一生所需103種證件》 第一財經日報 2014/2/20

《簡政放權不能忽視的問題》 趙迎輝 學習時報 2013/12/2

《中國網上辦事十周年 支付寶:下一個十年會進入刷臉辦事時代》 新華社 2018/10/24

《「放管服」改革:刷臉就能打印營業執照》 人民日報 2018/10/18

《行動起來 擁抱社會化養老時代》 福建日報 2014/12/31

《電商平台有能力成為食品安全監管高地》 經濟日報 2018/10/9

上載日期:
2018年11月15日

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