人無遠慮,必有近憂——五年規劃

俗話說,人無遠慮必有近憂,那麼國家呢?國家需要一個長遠計劃嗎?特別是像中國這樣一個幅員遼闊、人口眾多的國家,它的計劃又該如何制定和實施呢? 

荷蘭前內閣成員、著名經濟學家安妮特·奈斯(Annette Nijs)曾這樣說過:「中國是世界上少數能夠制定長期目標並穩步完成的國家之一。在政策的穩定和連貫性上,中國比許多歐洲國家都強。」 

以全面建設小康社會的目標為例。小康社會的概念最早是1979年12月鄧小平在會見日本首相大平正芳時提出。此後在上世紀八九十年代中國圍繞這一目標進行了各種建設。從新世紀開始,中國進入全面建設小康社會的階段。2017年,十九大再次強調到2020年前是全面建成小康社會的決勝期。可以看到,建設小康社會的目標貫穿了中國改革開放以來的四十年。這期間,國家歷經了幾代領導人的交替,但國家綱領性的目標和政策卻保持了穩定和連貫。 

可以這樣保持同一方向前進,離不開中國政府最重要的公共政策協調機制——五年規劃。 

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漫畫:第十三個五年規劃的建議 全面建小康 揚帆再起航(來源:中新社)
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中國的「五年規劃」是政府制訂的未來五年國民經濟和社會發展的藍圖和規劃,體現了政府的發展戰略和宏觀思路。它就像是一個無所不包的政策籃子,是一個總體政策,謀劃未來五年政府要在哪些領域、哪些方面採取哪些措施、出台哪些政策,佈局未來政府要做甚麼事。 

綜合發展規劃作為一種預期性公共政策協調機制,不但時間跨度長而且涉及範圍廣,對政策制定的要求之高讓很多國家望而卻步。 

中國幅員遼闊、人口眾多,有56個民族、31個省、自治區、直轄市,還有兩個特別行政區。此外全國副省級市共15個,地級行政區達到334個。各地人口結構、氣候環境和資源優勢等條件各不相同。要在眾多的利益集團和人群之間形成一個共同的計劃,並在中央與地方之間達成政治共識,絕非易事。儘管如此,中國一直堅持不懈地完善其規劃機制。 

特別是改革開放以後,中國採取了一種摸着石頭過河的策略,逐步取消與調整了五年計劃不合理的部分,保留其合理的部分。轉變了計劃部門的職能,重新定義了計劃在「宏觀調控」中的地位和作用,將計劃與財政政策和金融政策一起作為三大宏觀調控手段,保障經濟活動的協調平衡發展。 

除1963年至1965年中斷五年計劃的經濟調整期外,到2005年中國一共實施了十個五年計劃。 

從2006年的「十一五」開始,中國把「計劃」改為「規劃」,以此來強調新的市場經濟環境中「規劃」的調控作用,而不是「計劃」的指令作用。對此,經濟學家張連起形象地解釋說:「計劃是要規範一棵棵的樹長多高多粗,規劃則是規劃一整片森林,讓樹木自由生長。」 

此後,中國國民經濟和社會發展規劃首次定位為國民經濟和社會發展戰略性、綱領性、綜合性的規劃:從經濟指令計劃轉型為發展戰略規劃,由經濟計劃轉向全面發展規劃,由微觀干預領域轉向宏觀調控領域,由經濟指標為主轉向公共服務指標為主。 

更重要的是,「十一五」規劃除了已有的「預測性指標」之外,還引入了新的「約束性指標」(《十一五規劃綱要》規定:「本規劃確定的約束性指標,具有法律效力,要納入各地區、各部門經濟社會發展綜合評價和績效考核。」)。與以往計劃經濟中的指令性指標不同,約束性指標被視為「政府對社會的承諾」,約束的對象不再是企業,而是各級政府部門,特別是對政府在環境保護、國土利用和提供服務等方面的行為進行約束。 

事實證明,「十一五」規劃最成功之處就是提高了全國行政部門的節能減排意識並轉變了政府行為。 

 

那麼,五年規劃是怎樣制定出來的呢? 

香港中文大學政治與公共行政系教授王紹光、清華大學國情研究院助理教授鄢一龍曾詳細介紹了「十三五」規劃出爐的十個步驟。 

 「十三五」規劃的編制在「十二五」規劃實施的中期就開始了,歷時三年,共分為四個階段、十個步驟。 

四個階段:中期評估—基本思路研究—黨中央《建議》編制—正式編制《綱要》

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借助五年規劃,政府可以: 

●進行戰略協調:從預期性、綜合性、長期性的角度來確定國家政策的優先順序並進行協調; 

●主導資源調動:根據政策制定者對經濟社會發展必要性的判斷,調動和集中有限的資源; 

●實行宏觀調控:為了實現預定的發展目標,預防劇烈的經濟週期波動和遏制外部衝擊,由國家來控制主要經濟變量的增長和水平。 

除促進國家戰略目標的實現之外,五年規劃還有彌補市場失靈、公平配置公共資源和促進科學發展的作用。 

過去30年,中國經濟充滿活力,很大程度上得益於中國政府對經濟、社會、科技和環境發展進行的長遠綜合規劃。從航天計劃、高鐵網路等基礎設施建設到人力資源、教育以及醫療衛生、體育與文化生活,中長期計劃幾乎覆蓋了所有領域。 

在總體規劃之外,國務院還可以組織編制專項規劃和區域規劃,其內容也會體現到地方規劃當中,並在地方規劃中完善細化。這一所謂的「三級三類規劃」(國家—省—市和總體—專項—區域)構成一個相互交織的龐大的規劃網,將中央各部門和地方各級政府都包括到中央給定的框架內。 

西部大開發、振興東北等區域規劃有一個很實際的作用就是協調地方經濟發展,在規劃實施過程中,中央的財政撥款和直接投資起了支持甚至決定性的作用。區域規劃使得地方和中央決策者可以協調政策和投資,並為地方官員創造了政策空間。 

像節能減排這樣的專項規劃主要用於協調跨部門跨政府的投資、監管及政府行動。它們往往涉及基礎設施建設、土地等重要資源的開發保護、環境生態等公共事業以及眾多的行業規劃。 

王紹光、胡鞍鋼、鄢一龍等人認為,中國五年規劃體制是發揮政府與市場「兩隻手」作用以及中央與地方「兩個積極性」的重要手段,是中國經濟發展的重要動力。 

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(來源:Wikipedia Commons)
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五年規劃機制不僅為市場發展和政府放權提供了空間,也為行政部門保持對經濟的控制提供了保證。在計劃更名為規劃後,它更是成為制定各種公共政策的主要手段。 

反復的民主集中過程使得五年規劃在最大程度上既反映國家的戰略意圖,又充分表達民眾的利益訴求,既反映了中央的戰略決策,也體現了地方的發展需求。從而令不同利益、訴求在相互交流、妥協的基礎上逐步形成了政策共識。因此,胡鞍鋼認為,制定五年規劃的決策過程是最具中國特色的公共決策過程,充分體現了民主與集中、分散與統一的有機結合。 

從規劃制定到規劃的實施、評估,再到下一輪的規劃制定,形成了一個周而復始的戰略循環過程。 

在長期鎖定一個既定目標的同時,新一輪五年規劃的制定並不是完全拋棄原有政策,制定一個全新的規劃方案,而是在前一個五年規劃政策基礎上進行修改及創新,根據新的環境和發展形勢的變化做出調整和改進,對原有目標進行調整和提升。這令五年規劃既可以保持長期穩定也兼顧了靈活性。 

五年規劃還有另外一個特點,那就是它的週期與黨和政府的任期不同步,黨和政府換屆都是在五年規劃的中期完成,因此新上任的領導在頭三年必須先完成上屆政府制定的規劃,從而出現了規劃鎖定的效應,產生了政府換人換屆卻不換政策的連續性。 

正如經濟學家安妮特·奈斯所說,從一開始,中國的長期目標就非常明確:建設小康社會。政府將大目標分解為小目標,通過一系列五年規劃逐步完成,事實證明這樣做非常有效。 

 

 

參考資料: 

《紅天鵝——中國非常規決策過程》 韓博天 香港中文大學出版社 2018年

《紅色中國 綠色錢潮——十二五規劃的大翻轉》 胡鞍鋼 鄢一龍 天下雜誌出版社 2010年

《「北京模式」是一種很好的發展模式——訪中歐國際工商學院全球策略總監》安妮特·奈斯 新華網 2008/12/14 

《鄢一龍:印度為什麼追不上中國?——以五年規劃轉型為例》 鄢一龍 觀察者網 2013/8/15 

《國家五年規劃戰略設計的公共政策分析》 胡鞍鋼 姜佳瑩 郎曉娟 北京交通大學學報(社會科學版)2016年第4期 

《獨家揭秘「十三五」規劃如何出爐?》 海外網 2015/10/29 

《新時期我國五年規劃的邏輯探討》 劉國宏 開放導報 2015年第1期 

《五年規劃》紀錄片 中央電視台財經頻道  2016/3/8

上載日期:
2018年09月24日