精準扶貧——一場消滅貧困的攻堅戰

從2013年起,中國提出了「精準扶貧」戰略,總目標為:2020年令全國貧困人口脱貧。在過去40年的經驗裏,中國經歷了開發式扶貧過渡到精準扶貧的轉變,提高扶貧的「精確度」和擴展扶貧的方法論,為貧困人口帶來了新的「脱貧」機會。

20180412103784189c
2018年4月11日,江西省撫州市東鄉區鄧家鄉果農趙愛琴正在她的「老金果園」忙着採收櫻桃,她通過種植300餘畝櫻桃、藍莓、無花果、火龍果等,助力當地40餘戶農戶脱貧致富。(來源:中新社)
20180412103784189c

 

對中國這樣的大國而言,解決貧困一直是一場無聲的戰役。根據世界銀行2015年發布的數據顯示,如果按照每人每天1.9美元的國際極端貧困標準,1981年至2013年中國貧困人口減少了8.5億,佔全球減貧總規模的69.3%,為全球減貧作出重大貢獻。這既和中國經濟高速發展有關,也和過往40年舉全國之力的扶貧工作不無關係。

2015年,中國提出到2020年要讓最後的3000萬貧困人口全部脫貧。經過多年的快速減貧過程,中國剩餘貧困人口的脱貧難度越來越大。讓所有人告別貧困可能嗎?為了打贏減貧攻堅戰,中國提出了新的扶貧戰略——精準扶貧。

main_site_illustration_jingzhunfupin_v3_5
1980年中國的貧困發生率為88%,2017年中國的貧困發生率3.1%(數據來源:世界銀行、中國扶貧辦)
main_site_illustration_jingzhunfupin_v3_5

 

扶貧發展史

過往40年,經濟增長是貧困率下降最直接的原因。改革開放以來,中國國內生產總值(GDP)的增長較為迅速。1980年至2016年的平均年增長率為9.7%,遠超同一時期其他主要經濟大國的增長率,2010年,成為世界第二大經濟體。

 

但經濟發展並不意味着貧困自然消失,市場不是唯一的救濟手段,在貧困問題上尤其需要政府的干預。

1978年初,中國仍然可以被稱得上貧困大國,當時的全國貧困人口有2.5億,佔全國總人數的四分之一,同時也是世界貧困人口的四分之一。依靠家庭聯産承包責任制的推進,大量農村家庭通過農業生産脱貧。

自1986年開始,政府採取大規模「開發式扶貧」,即成立專門的扶貧工作機構,安排專項資金,制定專門的優惠政策,並對傳統的救濟式扶貧進行徹底改革,確定了開發式扶貧方針,重點推動區域經濟發展。到了1994年國務院進一步頒布《八七扶貧攻堅計劃》。所謂「八七」,是指要在2000年以前,用7年時間基本解決農村8000萬貧困人口的温飽問題。

隨着每人平均收入不斷提高和物價水準的不斷變化,貧困線也從改革開放之初的每人平均年收入100元, 調整到2011年的人均年收入2300元,2009年這一標準僅僅是1067元。

 

粗放式扶貧的癥結

經過40年,儘管中國在減貧方面成就斐然,但在減少剩餘貧困方面仍面臨嚴峻挑戰。要如何解決最後的貧困人口,過往的扶貧方式行不通嗎?

首先,誰是貧困人口?過往扶貧中最難的是識別貧困人口。由於全省乃至全國都沒有建立統一的扶貧信息系統,以前貧困戶的認定是村幹部甚至鄉鎮幹部上報的,上級政府很難進行鑑別,存在一些弄虛作假的現象,「年年扶貧年年貧」的貧困村並不少見,比如四川夾江,一場核查風暴剔除了數千「假貧困戶」。

在扶貧方式上,過往的扶貧主要是以實物、現金等方式給予貧困戶補貼,即直接給予物質救助,但這產生弊端。一方面,表象上是對貧困問題的重視、對貧困人口的關懷,但無利於脫貧機制的變革。

另一方面,扶貧是以權力來分配資源,這就給尋租腐敗留下了空間。權力越大,資源越多,尋租的空間就越大。在貧困地區,弱勢群體的利益難以得到保障,尋租更成為常態。

也正因此,2013年以後,「精準扶貧」成為一切扶貧工作的中心。精準扶貧是指針對不同貧困區域環境、不同貧困農戶狀況,運用科學有效的程序對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。換句話說,就是要解決錢和政策用在誰身上、怎麼用、用得怎麼樣等問題。

main_site_illustration_jingzhunfupin_v5_851
main_site_illustration_jingzhunfupin_v5_851

 

精準識別——扶持誰?

精準扶貧的第一步是精準識別,2014年,國家提出建立全國扶貧信息管理系統,為貧困戶建檔立卡。

如何識別貧困戶有兩個標準:

1.收入標準:以2013年農民人均純收入2736元(相當於2010年2300元不變價)的國家農村扶貧標準為識別標準。

2.「兩不愁、三保障」標準:即「不愁吃、不愁穿」(包括安全飲水),保障義務教育、基本醫療和住房安全。

以上標準一項未解決即可識別為貧困戶,納入建檔立卡範圍,並設定退出機制。根據這套標準,2016年精準識別後統計結果是:

main_site_illustration_jingzhunfupin_v1_9
main_site_illustration_jingzhunfupin_v1_9

 

對貧困戶的精準識別後,就能解決錢花在誰身上的問題。

2017年,中央財政撥付財政專項扶貧資金860.95億元,資金分配向西部地區、貧困革命老區、貧困民族地區、貧困邊疆地區和連片特困地區傾斜。分配給中西部22個省份的資金規模佔總規模比例達到97%。並且將資金項目審批權限下放到縣,加快資金撥付進度。

 

精準幫扶,扶貧模式多元化

精準扶貧的第二步是精準幫扶,修正「一刀切」的扶貧模式,因地制宜、因人施策。

相較於30年前,貧困人口在地理位置上分佈更分化,其特點和致貧原因也更複雜和特殊。精準扶貧要求精準分析致貧原因,針對貧困戶的特殊問題提出相應的解決辦法。

在扶貧方式上既要兼顧長期基礎設施、公共服務項目,也要結合各地實際,更新扶貧方式。

在政府層面,2016年中央提出進一步加強東西部扶貧協作,包括勞務協作、人才支援、資金支持、社會參與;確定十五大工程破解區域性貧困難題,包括改善農村生產生活條件:如實施百萬公里農村公路、小型水利扶貧、農村電網改造、以工代賑等;加強貧困地區基礎設施,如重點能源工程;解決區域性整體貧困,如實施革命老區振興發展行動計劃等。

並且在《十三五脱貧攻堅規劃》中提出了精準扶貧的八大路徑。

main_site_illustration_jingzhunfupin_v1_10
main_site_illustration_jingzhunfupin_v1_10

 

新的扶貧模式也正是在這種轉變下摸索而來。以產業發展脫貧為例,授人以魚,不如授人以漁。在形態上不僅是政府主導,也納入社會不同主體的參與。

main_site_illustration_jingzhunfupin_v1_10_copy
main_site_illustration_jingzhunfupin_v1_10_copy

 

電商扶貧——淘寶村的故事

以電商脫貧為例。《十三五脱貧攻堅規劃》指出,寬帶網絡進村的工程已經推進至11.7萬個貧困村,並且預計到2020年寬帶網絡會覆蓋90%以上的貧困村。有了互聯網基礎設施,發展電商成為農村脫貧的途徑之一,讓各地的優勢、特色產品實現價值。

2017年中國的淘寶村已經超過了2100個,交易規模超過1200億元。一個極為典型的因電商脱貧的案例是地處山東西南偏遠內陸地區的曹縣。在發展電商之前,多年來一直是山東有名的貧困縣。

2017年,曹縣以74個淘寶村名列全國十大淘寶村集群第三位。一進入曹縣,就能看到「與其東奔西跑,不如回家淘寶」的標語。在被稱為該縣的淘寶村鼻祖的大集鎮丁樓村,全村有九成多戶家庭在家開網店,大多以服裝加工業為主,並形成產業,帶動周邊鄉鎮跟進發展,連人口都跟着回流,大學生和外出務工青年紛紛返鄉創業。

精準扶貧
2018年8月8日,在山東省臨沂市郯城縣廟山鎮薛東村「柳編電商一條街」,淘寶店主宗學慧展示「快遞柳編」訂單。(來源:中新社)
精準扶貧

 

曹縣在短短的幾年間實現了經濟翻身,2016年丁樓村的全年電商銷售額已高達3億,產品遠銷10多個國家和地區,80%以上的人家擁有私家車。

變輸血為造血,曹縣開展電商扶貧的關鍵是進行了精準識貧、精準幫扶。比如該縣與貧困家庭形成「一對一」互助組,引導貧困戶做電商;提升農村基礎設施,重修道路、改造電網、提升網速;每年財政撥款300萬元,專設電子商務發展基金;全縣免費發放電腦和縫紉機數百台等等。

減少貧困是一場攻堅戰,中國構建着一套政府、市場、社會共同參與的大格局。哪怕最後3000萬的貧困人口都脫貧了,中國就徹底沒有貧困了嗎?答案並非如此,貧困是一個相對的概念。專家預計到2020年以後,貧困標準會進一步提高,中國也會在新的標準下解決貧困問題。

 

 

參考資料:

《從精準扶貧到精準脱貧 如何戰略布局受益產業鏈?》 21世紀網 2018/1/9

《從源頭破解精準扶貧三大難題》 周仲高 廣東省社會科學院社會學與人口學研究所 2016/3/18

《貧困縣考核不再GDP至上 貧困者識別辦法將統一》 京華時報 2014/1/26

《精準扶貧:背景、要義及其結構性困境》 邢成舉  2017/5/31

《中國扶貧編年史 》土流網  2016/6/30

專題:中國扶貧30年 中國扶貧辦官網

《曹縣電商扶貧助推精準脱貧》 中國菏澤網  2017/12/9

中國扶貧在線網 http://f.china.com.cn/

上載日期:
2018年09月19日